我国属于亚洲和全球灾害多发的国家之一。全国50%的人口分布在气象、地震、地质等自然灾害影响严重的地区，常年受灾人口2亿-3亿人次，人民生命财产和经济社会发展损失极重。如何在社区层面上开展更具针对性的防灾减灾活动，从而有效地管理灾害，将灾害风险降到最低，实现社区的可持续发展，已经成为构建社会主义和谐社会的重要课题之一。在这方面，经历了“5.12大地震”重创的四川省有义务站在全国的前列，在社区减灾上有所突破和创新。如果四川能够大力推进“安全社区”建设，把灾害管理整合到社区发展的整体规划中，打造四川特色减灾品牌，不但能够突破经济发展成果毁于各种灾害的瓶颈，还可以为四川发展吸引更多的社会关注及资源；同时，“安全社区”建设将成为“全国综合减灾示范社区”在“十二五”期间的深化，为中国乃至世界提供社区防灾减灾的范例，从而让更多保受灾害折磨的社区获得新生。
   
    一、“参与式社区灾害管理”与中国实践
   
    从灾害影响看，社区是承担灾害风险的主体。提高社区防灾减灾的能力，是最大程度降低灾害影响的核心，也是防灾减灾工作的基础。世界卫生组织（WHO）早在1989年通过的《安全社区宣言》中就界定了“安全社区”的标准。1994年，第一次世界减灾大会明确提出了“社区减灾”的各项任务，认为“在任何人都有享受安全权利的基础上，安全社区应当拥有保障安全的意识、技能、设施条件、预警系统、预防体系和工作网络”。目前，在美国、日本、印度及东南亚部分国家，基于社区层面的灾害管理在政府、社会组织和公众的共同参与中，正逐步趋于体系化。在中国，《国家综合减灾“十一五”规划》中，提出了建设1000个综合减灾示范社区的任务。而在实际操作中，对于灾害的预警和应急依旧是政府行为，这使基于社区参与的减灾工作仍具有较大的发展空间。
   
    建立以社区为本的灾害管理模式，要以社区中的人为主体，以此提高社区防灾减灾能力。“参与式社区灾害管理”就是在这一目标的引导下，充分发动社区参与，有效整合社会各界减灾资源，评估社区可能面临的各种灾害及其影响、社区的能力及脆弱性，关注社区脆弱群体面临的风险性质和水平，设计出适合本社区的防灾减灾具体规划，并付诸实践的一整套社区减灾模式。
   
    中国引入社区灾害管理概念已有多年，相关的学术研究也现于报刊。但是，在社区层面上开展参与式实践却是在“5.12”之后，由民间组织首创。其中，比较有代表性的，是云南省大众流域管理研究及推广中心（简称绿色流域，国内一家民间环保组织）开展的若干社区减灾项目。2008年春季，绿色流域对遭遇雪灾和风灾的丽江市拉市海8个山区彝族社区开展了紧急救援和灾后重建。那以后，即开始了参与式小流域治理和灾害管理相结合的尝试。“5.12大地震”后，绿色流域及时总结和借鉴了世界各国社区灾害管理的经验和成果，并研发出培训教材，于2008年-2009年间，在四川省、甘肃省、陕西省为参与灾后重建的近百家民间组织和约60个社区举办了4次“灾害社会评价与社区灾害管理”培训班。通过学习运用灾害管理工具，让学员对所在社区进行灾害风险评估和减灾策略规划，从而使当时正在地震灾区开展工作的民间组织和社区代表得到了能力提升。目前，绿色流域仍在丽江拉市海开展融培训、实践与科研为一体的“参与式社区灾害管理”相关项目，并致力于相关政策倡导。
   
    另一个案例来自国际美慈组织（Mercy Corps）的“灾害管理能力建设”项目。国际美慈，是一个国际性的救援和发展组织，它在全球饱受灾难、战争、持续贫困和不稳定影响的地区工作，通过激发人们未开发的潜能，创造持续的改变。目前，美慈的中国团队正与四川当地合作伙伴以及中国各级相关政府部门紧密合作，开展一项为期两年的“灾害管理能力建设”项目。项目在北川羌族自治县下属两个乡镇开展，目标对象为受灾害影响的社区以及回应灾害、紧急事件的执行者（村委会主任等），希望通过项目的实施来提升社区防灾、减灾以及社区领导人的应急处置能力。对比与绿色流域的案例，美慈的特点是突出了“政府+民间组织+社区”的模式。尤其是项目所在地为经历了大地震重创的北川，这使得该项目吸引了更多层面的关注。
   
    上述两个民间组织的项目实践，开创了我国社区参与防灾减灾活动的先河，为社区灾害管理这一理念的本土化做出了有益的尝试。然而，面对全国的灾害形势，大力推广“安全社区”建设迫在眉睫。
   
    二、 创建“安全社区”与品牌效应
   
    四川省地跨青藏高原、横断山地和四川盆地3个地形区，地理条件复杂，自然灾害频繁、灾种类多且影响巨大。自然灾害制约着全省社会经济的可持续发展，加剧了生态环境的脆弱性，增大了区域发展的差距。灾害致贫也是四川省贫困的主要原因之一。
   
    四川省委省政府历来十分重视防灾减灾工作，灾害管理工作也取得了不错的成绩。但是，从社区层面上看，四川省在防灾减灾工作中还存在着薄弱环节。如：乡、村等基层组织灾害应急预案尚不完备，缺乏有针对性的防灾减灾具体规划；缺乏专门的灾害管理基层组织（如社区灾害管理委员会等），基层组织防灾减灾责任落实不到位；农村社区防灾工作没有固定的经费来源，且投入不足；社区居民灾害意识不强，执行者和居民普遍缺乏防灾、应急和自救等相关知识、实战演习和工作经验；社区居民参与度不够等等。
   
    针对上述不足，四川省“安全社区”创建理念将是一个具有实际减灾效果的工作设想。它覆盖了社区灾害管理中包括政策保障、制度建设、经费管理、实体建制等各个方面的内容，将在有效时间内全方位、立体化地提升社区防灾减灾的能力，填补国内相关领域空白。具体包含以下4个方面：
   
    1、将“安全社区”建设纳入全省战略发展框架。
   
    社区发展从来不是单向的，它包括制度、经济、文化、法制、教育等林林总总。灾害管理应该融入社区发展的立体框架中，并和社区的其它发展互为前提。从政府的角度，要把“安全社区”创建工作整合进四川省和谐社会建设的整体发展规划中，并在政策上保证、经济上支持。
   
    另外，“安全社区”要具备完整的社区灾害管理规划，包括：社区资源分析——灾害大事记回顾——可能发生的灾害及其影响分析——社区灾害管理委员会的组建及人员分工——社区应急预案的设计——避难体系的建设与管理——社区减灾基金的管理——社区防灾减灾能力建设——防灾志愿者队伍的建设——自救知识普及、灾害模拟演练——社区灾害管理的文化建设等细节。目前，亚洲备灾中心（ADPC）等国际减灾专业机构在此领域有较为成型的模式和经验；前文提到的绿色流域和国际美慈组织等国内外民间组织，也都有范式和社区案例可供分享。
   
    2、设置专项资金，整合各界资源。
   
    任何一项事业的推动，都需要资金、人力等方面的保证，社区减灾事业也不例外。政府应设立专项资金，扶植各市县争创“安全社区”，鼓励良性竞争。
   
    推行社区减灾的一个难点是居民的参与程度。在此方面，社区工作经验丰富的民间组织具有很大优势。社区发展既是当地人的事，也是政府和关注社区发展的社会各界的事。“5.12”以后，新社会组织在救灾及重建中发挥的作用已经成为政府工作的有益补充。政府要善于整合一切可以利用的资源，调动各方面力量共同建设“安全社区”。
   
    3、重视农村“安全社区”建设，争创国家农村社区减灾基地。
   
    《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》中，首次提到“加强农村防灾减灾能力建设”，指出“我国农村自然灾害多、受灾地域广、防灾抗灾力量弱，必须切实加强农村防灾减灾工作。” 为此，地方政府要把农村社区列为“安全社区”建设的重点，在政策上保证农村社区防灾减灾各项工作的落实；加强制度建设，明确分工；加强资金监管，保证基础设施达到抗风险标准；加大宣传力度，利用媒体工具，提升农民防灾减灾意识；组织开展培训及演习，提升农村社区的减灾能力。
   
    “安全社区”的创建，一方面，可以深化社区防灾减灾内容，促进“十二五”期间“全国综合减灾示范社区”建设在四川省的深入推广；另一方面，通过四川特色减灾品牌的打造，争创国家农村社区减灾基地，为中国乃至国际防灾减灾事业做出贡献。
   
    4、营造“安全社区之旅”，突出品牌效应。
   
    旅游业是四川省支柱产业之一，其秀美的自然风光及丰富的少数民族文化都是不可多得的旅游资源。目前，一栋栋崭新的重建房在地震灾区拔地而起，多数重建房是按照旅游接待标准统筹规划设计，为下一步四川省旅游业的复兴和繁荣发展打下了良好的基础。但是，“5.12”摧毁的不止是自然和人文资源，也给广大游客的旅游心理产生了巨大的影响，以致心存余悸，减弱了来川旅游的勇气和热情。
   
    “安全社区之旅”的策划理念，使游客不但实地体验了社区中的灾害场景，而且可以参与火灾、地震等的模拟演习，学习自救、互救知识，掌握各种灾害的逃生技巧，从而缓解对于灾害的恐惧。社区居民本身对于不同灾害的经历和记忆，也将成为最具吸引力的旅游宣传。另外，家庭备灾工具箱、各种逃生工具、备灾教学光盘等均可作为旅游商品开发并批量生产，满足“灾害旅游”市场的需要。
   
    对于那些经济发展滞后、旅游资源相对匮乏的农村社区和少数民族社区，充分利用减灾品牌效应和“灾害旅游”热，打造国内目前特有的“安全社区之旅”，可为其带来生计转型的机遇。
   
    减灾社区的建设是惠及全人类的事业，是每个公民的社会责任。四川独特的地理气候条件，丰富的民族文化资源，来自党中央和社会各界的普遍关注，使其具备了创建“安全社区”，打造减灾特色品牌的得天独厚的条件。大力推进“安全社区”创建将成为一个全新的契机，从经济、旅游、社会文化发展等不同方面为四川的明天增添亮色。
   
    叶宏 西南民族大学西南民族研究院09级博士研究生